中国的强制保险立法经历了一个漫长而复杂的过程。笔者试图通过对强制保险立法的分析，指出目前我国行政立法权运行中的不足，并提出可能的解决方案。

2004年5月1日，《道路交通安全法》(以下简称《道交法》)在中国实施。该法首次明确规定我国应实行机动车第三者责任强制保险制度。立法本意是，由于机动车上路行驶在现代社会是一种客观的高风险行为，因此有必要实行社会保险责任机制，强制具有这种高风险行为的相关主体参加保险，以规避单位主体无法承担的风险，实现巨大风险的分散化。根据该法第十七条，机动车第三者责任强制保险制度的具体办法由国务院规定。此后两年来，由于国务院未能及时出台缴纳强险的具体办法，最高人民法院和省级法院就司法实践中很多不能依赖的问题发布了各种司法解释和指导意见，其中有很多互相矛盾的地方(其实省与省之间、最高法院与省级法院之间有很多不一致的地方)。

2006年3月1日，国务院终于发布了《机动车交通事故责任强制保险条例》(以下简称《条例》)，同年7月1日正式实施。但规定并没有立即规定强制保险的赔偿限额，这是人们最关心的问题。而是授权中国保监会会同国务院公安部门、卫生主管部门、农业主管部门共同规定。6月19日，中国保险监督管理委员会批准中国保险协会，同意协会制定的《机动车交通事故责任强制保险条款》(以下简称《条款》)和《机动车交通事故责任强制保险费率方案》。前者第八条明确了强险责任限额的分限额标准和赔偿项目，即保险人按照保险合同的约定。协议负责在以下赔偿限额内对每起事故进行赔偿： (1)死亡伤残赔偿限额为5万元； (2)医疗费用赔偿限额为8000元； (3)财产损失赔偿限额为2000元； (4)被保险人无责任时，无责任死亡伤残赔偿限额为1万元；非责任医疗费用赔偿限额为1600元；非责任财产损失赔偿限额为400元。

从上述强制保险的立法过程来看，笔者认为至少以下几点不符合我国现行立法的规定，甚至违背了行政立法权应当遵守的法律理念。

一是行政立法主体长期闲置行政立法权，导致法律缺位。诚然，交强险作为一种全新的分配风险的法律责任机制，对于行政和立法部门来说是困难的。但中国在2003年10月28日颁布了《道路交通安全法》，并于2003年4月1日正式实施，留下了一定的时间。但国务院未能根据该法积极履行行政立法职责，明确规定国务院立法职责的权力机构全国人大常委会未能实施有效监督。

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二、行政立法的主体是系列授权，与立法事项有利害关系的行业协会实际行使立法权。根据我国《立法法》规定，国务院主要针对三个事项制定行政法规：一是需要制定行政法规，以实施法律的规定； 第二，宪法第八十九条规定了国务院的行政职权； 第三，制定法律的条件尚不成熟，尚未得到全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的授权。那么如何看待《道交法》第十七条“具体办法由国务院制定”的性质呢？有学者认为是国务院为了实施法律法规需要制定的行政法规，也有学者认为是全国人大常委会对国务院的授权。不管我们怎么看它的性质，它已经明确规定，强制保险的具体措施的立法机构应该是国务院，而不是其他国家机关或其他部门和组织。但国务院在其《机动车交通事故责任强制保险条例》号文件中授权最实质性的权利，将赔偿限额规定给中国保监会和国务院其他机构、部门。但是，中国保监会行使立法权的方式是批准中国保险协会制定的强制性保险条款。回复同意属于哪种立法方式？这是否实质上等同于授权保险行业协会立法？事实上，保险行业协会行使了如此重要的立法权，违反了利害关系人应当回避的立法原则。其实这种做法也造成了严重的弊端。比如集装箱拖车等特种车辆每年的保险费在5600元左右，但财产损失的最高赔偿额是2000元。这也叫保险吗？还能发挥保险的风险分散机制吗？保险必须小而广，它的幸运性是最大的本质特征。上面说的保险一定要强制执行，那么不会变成“强制保险”吗？条款本质上是披着规定外衣的格式合同！

三、下级法违反了上级法的立法原则，但不能得到有效纠正。《道交法》第76条规定，无论加害人有无过错，强制保险赔偿限额内的损害由保险公司直接承担，超过责任限额的部分按照民法的侵权责任机制分散，即采用无过错保险模式。《条例》将责任限额分为被保险人责任限额和被保险人责任限额，赋予保险公司在驾驶员无驾驶资格或醉酒时不支付赔偿的抗辩权。而是采用责任保险模式，而不是无过失保险模式。《条款》，经中国保监会批准，对法律进行了较大修改，甚至规定了庭审中法院应如何分配诉讼费负担。如第10条规定，对间接损失、仲裁和诉讼费用不负责赔偿或垫付。中国的《立法法》规定，下级法律违反上级法律法规时，可以由有关机关变更或撤销。但这种上位法对下位法的监督主要采取自上而下的方式。如果是自下而上，人大或者下级法的备案机关可以听取审查意见或者提出建议。再说了，人如果没有遇到和自己有关的事情，又何必自寻烦恼呢？当交通事故确实发生时，根据适用的法律法规向主管部门提出审查建议将为时已晚。

鉴于上述弊端，笔者简要提出以下几点需要对行政立法权进行控制：

一、全国人民代表大会及其常务委员会在明确或者授予国务院等行政机关一定的立法权限额时，应当同时单独公布行使立法权的期限，防止行政立法机关长期怠于行使立法职责。

二、全国人大和

三、给予案件当事人(无论是行政纠纷还是民事纠纷)对某项规则或规定提起行政诉讼或行政复议的激励，即自下而上的行政立法权监督方式的畅通。《立法法》已经规定，公民、法人或者其他组织认为国务院各部门、县级以上地方人民政府及其工作部门、乡镇人民政府具体行政行为所依据的规定违法的。申请行政复议时，可以向行政复议机关申请审查该条例，但同时明确上述条例不包括国务院部委和地方人民政府的规章。法规审查依照法律、行政法规办理。事实上，这将自下而上软化对立法的监督。此外，《立法法》只规定了当人们拒绝接受具体行政行为时，可以提出对抽象行政行为进行审查，但没有规定人们在其他纠纷(尤其是民事纠纷)中拒绝接受抽象行政行为的内容时应享有的权利。行政诉讼法对此尚未作出任何规定。