合理界定集体土地所有权的行使主体

随着近年来土地资产价值的不断增加，土地权利问题逐渐成为我们不得不直接面对的社会热点和焦点。在目前的实践中，我国集体土地所有权存在主体不充分、权利义务不明确等问题。近年来，两会期间，代表或委员多次提出将集体土地所有权固定给农民的建议或提案。但如果集体土地所有权明确归农民所有，将突破我国土地公有制，涉及我国宪法及相关法律相关规定的定向调整。我不同意这种激进的方法。农村土地产权制度改革要在宪法和法律框架内依法稳步推进。重点应该是探索实现农民集体土地所有权的各种形式，关键是要合理界定集体土地所有权的行使主体。

现行制度框架下的集体土地所有权行使主体及其困境

中国实行社会主义土地公有制。《宪法》第10条规定了国有和集体两种土地所有权制度，这是我国所有权关系的重要内容。《土地管理法》进一步规定了两种土地所有权的行使主体。国有土地所有权的行使主体比较明确，实践中没有争议，即根据该法第二条的规定，国有土地所有权由国务院代表国家行使。集体土地所有权的行使主体复杂。《土地管理法》第10条规定了不同情况下相应的行使主体：农民集体所有的土地依法归村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织管理。

目前，我国集体土地所有权主体制度是历史的产物。人民公社时期，我国农村集体所有制是“三级所有制，队本制”，生产队是农村生产、分配和控制集体财产的基本单位；家庭承包制后，原来的生产队变成了村团，生产大队变成了村委会；乡镇土地集体所有制是政治和社会相结合的人民公社制度的产物。但是，在社会转型过程中，随着农民长期承包土地耕种，生产队不再从事生产、经营和分配，作为土地所有权代表的权力大大削弱；但旧制度废除后，乡(镇)农民集体经济组织大部分不复存在，原有城镇集体所有的土地，不是归乡镇办集体企业所有，就是归乡镇人民政府所有。这就容易导致集体土地所有权行使主体的“缺位”或“越位”:很多乡(镇)还保留着一定数量的属于镇的集体土地，不办国有土地证，实际上不属于基本农田，称之为集体所有，实际上由政府所有和经营；村委会代替村经济组织、村民小组行使集体土地所有权的现象屡见不鲜。比如村委会统一调整全村土地，收取集体土地权属证书，统一控制征地资金。