浅论我国政策性农业保险的法律监管（上）

摘要：政策性农业保险监管的根本目标是促进农业保险这一国家支持农业的政策工具实现其政策目标。因此，我国未来的农业保险法应明确规定，在农业部内部设立一个独立性相对较高、权力较大的农业风险管理局，对农业保险进行监管。通过建立和实施科学的农业保险监管规则，可以实现政策性农业保险监管的内在目标。

关键词：政策性农业保险监管目标法律监管农业风险管理局

政策性农业保险法律制度的建立和完善是农村和农业发展战略的重要组成部分，是一个国家农业现代化的重要标志。农业保险法律监管是农业保险法律监管的重要组成部分，但如何构建我国未来农业保险法的监管法律体系，仍有一些理论和实践问题有待进一步探讨。这些问题的明确将有利于建立科学的农业保险监管法律体系。

一，我国农业保险的性质和政策性农业保险监管的必要性

(一)农业保险的性质

农业保险的性质关系到我国未来农业保险法中农业保险的定位和我国农业保险监管法律体系的构建。关于农业保险的性质，有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度进行了理论论证，也有学者从商品和非商品的二重性以及农业保险主体的博弈困境的角度进行了分析，从而得出农业保险经营的市场失灵需要大量政府补贴的结论。[1]笔者认为，农业保险应属于准公共物品。在市场经济体制下，人们需要的商品可以分为四类： **类是私人商品，第二类是公共商品，第三类是自然垄断商品，第四类是共享资源。私人物品既有排他性又有竞争性，公共物品既无排他性也无竞争性，自然垄断物品有排他性但无竞争性，共享资源有竞争性但无排他性。[2]农业保险——的特点是社会效益高，经济效益低，体现出明显的公益性。但农业保险同时具有一定的排他性，因为参加农业保险必须满足一定的条件，比如缴纳保险费，所以农业保险应该属于准公共物品。其他学者认为，农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更接近于公共物品。[3]

市场经济的理论和实践表明，市场机制不能有效提供公共产品和准公共产品。因为市场是按照价格机制配置资源的，市场机制只有在私人物品范围内才是有效的。由于农业保险的高风险、高社会效益和低经济效益，市场不能有效提供社会所需的农业保险。农业保险从来没有，也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能违反商品交换的一般规律，把社会效益放在**位。当农业保险既定的社会效益无法通过市场机制实现时，政府应该通过国家立法、国家价格、财政补贴等国家干预手段，用“看得见的手”来实现这一具体目标。[4]国外农业保险的理论研究和实践也表明，农业保险的商业化运作是不可行的。莱特和休伊特在他们的研究中发现，私人承担农业保险多重风险的尝试在历史上没有一个幸存下来。对于所有风险和多重风险，政府基本上都是直接或间接操作。1938年以前，从事农作物保险的私营保险公司遭遇惨败，**终退出了这个业务领域。[5]美国联邦政府1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不能商业化，只能政策性化。与一般商业保险相比，政策性农业保险是非营利性的，其目的是实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004年、2005年和2006年中央一号文件提出“加快建立政策性农业保险制度”后，2007年中央一号文件进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围，各级政府为参与农业保险的农产品提供保费补贴，完善农业巨灾风险转移和分担机制，探索建立中央和地方支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件可以看出，建立政策性农业保险制度得到了国家核心的认可和支持。