浅谈以协议方式出让国有土地使用权法律问题？企业以出让方式获得国有土地使用权

国有土地使用权协议转让的法律问题

正文/张志美

《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定了国有土地使用权出让的方式：协议、招标、拍卖。因此，土地使用权协议出让作为土地使用权出让的合法方式之一，在实际操作和法律适用上有其特殊性。《协议出让国有土地使用权规定》(以下简称《规定》)于2003年6月5日由国土资源部颁布，自2003年8月1日起实施，为国有土地使用权出让协议提供了可操作性的法律依据，将对当前和今后相当一段时间内规范我国土地市场起到重要的指导作用。结合研究《规定》，探讨了国有土地使用权协议出让的若干法律问题，并与同行交流。

？一、土地使用权转让协议

？目前我国集体土地使用权不规范，集体土地依法被征用为国有土地后才能转让。因此，我们通常所说的土地使用权转让，具体是指国有土地使用权的转让。

？土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份在一定期限内将土地使用权出让给土地使用者，土地使用者向国家缴纳土地使用权出让金的行为。

？协议出让国有土地使用权是指国家以协议方式在一定期限内将国有土地使用权出让给土地使用者，土地使用者向国家缴纳土地使用权出让金的行为。土地使用权出让协议方式是指市、县人民政府国土资源行政主管部门公布协议出让**低价和土地使用权出让方案，利害关系人直接向出让方提出有偿使用土地的意向，双方进行一对一协商和协商，协商土地使用权出让并达成一致意见的土地使用权出让方式。

？二、协议出让土地使用权的弊端

？从土地使用权有偿转让的实践来看，在土地使用制度改革之初，当土地的无偿使用开始向有偿使用转变时，一些市、县土地主管部门一般是通过协议方式转让土地使用权的。当时大部分用户很难在政府指定的地块和有限使用的条件下积累大量资金，成为土地的有偿使用者。由于土地使用权的购买者是个人，代表政府的土地管理部门只能通过与个人受让人的协议转让使用权。

与招标拍卖相比，协议出让是一种低水平的土地出让形式。虽然这种形式在某些方面是适用的，但由于协议的转让方式是转让人和受让人之间完全协商的，因此存在受让人的单一性。因此，它不能体现市场开放和竞争的原则，在实践中也存在一些弊端。主要表现在：一是行政干预比较大。为了吸引外资，一些地方往往采用低价出让土地使用权的方式。二是容易造成国有土地资产流失。由于“关系地”和“人情地”的存在，土地使用权协议出让时，土地使用权出让金会随意减免，造成国有土地资产收益流失，给国家造成经济损失。三是土地管理部门职能弱化。双方协商一般需要很长时间才能通过协议转让。反复讨价还价给了买家机会，行政长官的意志和人际关系都很容易发挥作用。土地管理部门很难行使自己的职能，这往往使转让方失去优势。国家应该获得的经济利益很容易落入各个土地开发商手中，为土地使用权的投机提供了便利。因此，除了根据法定条件协议出让的部分特定区域的土地外，现阶段土地使用权的转让应尽可能少地通过协议进行。